2016年3月17日發(fā)布的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》中提出，實(shí)施土壤污染分類分級(jí)防治。正在制定中的《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》(以下簡(jiǎn)稱“土十條”)和《土壤污染防治法》均從土地用途角度緊緊圍繞農(nóng)用地和建設(shè)用地兩個(gè)重點(diǎn)，提出農(nóng)用地分級(jí)管理，建設(shè)用地分類管理。

污染場(chǎng)地作為目前面臨的一個(gè)突出的環(huán)境及社會(huì)問(wèn)題，也是“土十條”的重要組成內(nèi)容，其與建設(shè)用地的關(guān)系需要清晰界定。分類或分級(jí)的目的是為了便于管理，北京、重慶、上海、浙江、江蘇等地雖有一定的污染場(chǎng)地管理實(shí)踐，但總體而言還處于起步階段，還需深入分析我國(guó)污染場(chǎng)地的管理需求，基于需求來(lái)分類分級(jí)，在《土壤污染防治法》設(shè)置相應(yīng)的管理制度。基于此，對(duì)建設(shè)用地及污染場(chǎng)地的分類分級(jí)管理專文探論，供“土十條”實(shí)施和《土壤污染防治法》編制參考。

1.我國(guó)建設(shè)用地污染防治分類管理思路

1.1 建設(shè)用地與污染場(chǎng)地的關(guān)系

《土地法》中規(guī)定“國(guó)家實(shí)行土地用途管制制度。國(guó)家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。” 而污染場(chǎng)地是目前面臨的一個(gè)突出的環(huán)境及社會(huì)問(wèn)題，因此，需要先從土地管理的“建設(shè)用地”概念里分出社會(huì)和公眾關(guān)心的環(huán)境問(wèn)題——“污染場(chǎng)地”的管理范疇。

《土地法》中規(guī)定“建設(shè)用地是指建造建筑物、構(gòu)筑物的土地，包括城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地、工礦用地、交通水利設(shè)施用地、旅游用地、軍事設(shè)施用地等”。按照《污染場(chǎng)地術(shù)語(yǔ)》(HJ 682—2014)中定義，污染場(chǎng)地指因從事生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、處理、貯存有毒有害物質(zhì)，堆放或處理處置潛在危險(xiǎn)廢物，以及從事礦山開采等活動(dòng)造成污染，且污染危害超過(guò)人體健康或生態(tài)環(huán)境可接受風(fēng)險(xiǎn)水平的場(chǎng)地。

基于《土地法》中關(guān)于建設(shè)用地的界定和目前國(guó)內(nèi)外普遍接受的污染場(chǎng)地風(fēng)險(xiǎn)管理概念，可以界定污染場(chǎng)地是已被污染，且污染危害超過(guò)人體健康或生態(tài)環(huán)境可接受風(fēng)險(xiǎn)水平的建設(shè)用地，從用地類型上應(yīng)涵蓋通常意義上的工業(yè)企業(yè)場(chǎng)地、加油站、礦區(qū)用地、填埋場(chǎng)、尾礦庫(kù)用地等。

1.2 建設(shè)用地分類管理思路

2016年全國(guó)兩會(huì)期間環(huán)保部陳吉寧部長(zhǎng)就“加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)”答記者問(wèn)時(shí)提到，“土十條”重點(diǎn)是要夯實(shí)“兩個(gè)基礎(chǔ)”、突出“兩大重點(diǎn)”、推進(jìn)“三大任務(wù)”、強(qiáng)化“三大保障”。其中“三大任務(wù)”分別是對(duì)未污染的土地怎么保護(hù)好，正在污染的土地怎么處理，已經(jīng)污染的土地如何做好風(fēng)險(xiǎn)管控。這已經(jīng)明確指出了建設(shè)用地的分類思路，后續(xù)需要落實(shí)怎么判定未污染、正在污染和已經(jīng)污染，在具體實(shí)施上對(duì)3類污染狀態(tài)用地怎么針對(duì)性分類管理。

環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是國(guó)家為保護(hù)人群健康和生存環(huán)境，對(duì)污染物在環(huán)境要素中的最大容許濃度所作的規(guī)定，是具有強(qiáng)制性的標(biāo)準(zhǔn)限值。由于土壤均質(zhì)性差，各地差異性大，大多數(shù)國(guó)家不存在全國(guó)統(tǒng)一的強(qiáng)制性土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)限值，從國(guó)際上污染場(chǎng)地管理趨勢(shì)而言，往往淡化強(qiáng)制性的土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)在污染場(chǎng)地管理中的作用，而是根據(jù)土壤區(qū)域特性和用地功能制定基于風(fēng)險(xiǎn)的針對(duì)性參考值，即篩選值。建設(shè)用地分類管理具體可以根據(jù)建設(shè)用地的土地環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)狀況和規(guī)劃用途，采取不同類型的管理措施。

當(dāng)土地環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)狀達(dá)到規(guī)劃用地要求的(管理操作中以土壤或地下水污染物濃度不超過(guò)該類建設(shè)用地風(fēng)險(xiǎn)篩選值)，為一類建設(shè)用地，即未污染的;土地環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)狀達(dá)不到規(guī)劃用地要求的(管理操作中以土壤或地下水污染物濃度超過(guò)建設(shè)用地風(fēng)險(xiǎn)篩選值)，為二類建設(shè)用地，即為污染場(chǎng)地;這樣建設(shè)用地分為未污染的建設(shè)用地和污染場(chǎng)地兩類，污染場(chǎng)地則進(jìn)入環(huán)保行政主管部門的監(jiān)管視野。

對(duì)一類建設(shè)用地做好保護(hù)，以污染預(yù)防為主，防止污染場(chǎng)地增量?？赏ㄟ^(guò)加強(qiáng)用地準(zhǔn)入、開發(fā)利用過(guò)程中和退出時(shí)的環(huán)境監(jiān)管和污染責(zé)任落實(shí)，開展場(chǎng)地利用全生命周期的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理，來(lái)防止新增污染場(chǎng)地。對(duì)二類建設(shè)用地，即污染場(chǎng)地，基于用途做好風(fēng)險(xiǎn)管理，減少污染場(chǎng)地存量和危害。

2.發(fā)達(dá)國(guó)家的污染場(chǎng)地分級(jí)管理

2.1發(fā)達(dá)國(guó)家的污染場(chǎng)地分級(jí)管理

美國(guó)、加拿大、荷蘭和新西蘭等發(fā)達(dá)國(guó)家在逐步摸清了本地污染場(chǎng)地底數(shù)之后，在資金、人力、物力、機(jī)構(gòu)設(shè)置等受限的現(xiàn)實(shí)條件下，以環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)篩選分級(jí)的分類機(jī)制為基礎(chǔ)構(gòu)建了本國(guó)的污染場(chǎng)地分級(jí)管理體系，有序推進(jìn)污染場(chǎng)地風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管工作。

3.我國(guó)污染場(chǎng)地分類分級(jí)管理制度設(shè)計(jì)

3.1污染場(chǎng)地分類管理

二類建設(shè)用地，即污染場(chǎng)地，按用地狀態(tài)分為正在污染的在役和已污染的退役場(chǎng)地，退役場(chǎng)地根據(jù)土地規(guī)劃、開發(fā)需求又可分為再開發(fā)及暫時(shí)閑置的場(chǎng)地，對(duì)每類場(chǎng)地管理重點(diǎn)不同。

在役污染場(chǎng)地應(yīng)著重抓污染責(zé)任落實(shí)，監(jiān)督責(zé)任主體開展場(chǎng)地污染減輕及消除行動(dòng);退役后再開發(fā)的污染場(chǎng)地著重做好國(guó)土、規(guī)劃、環(huán)保等多部門聯(lián)合監(jiān)管和治理修復(fù)過(guò)程的環(huán)境監(jiān)管，確保污染場(chǎng)地再開發(fā)利用的人居安全;暫時(shí)閑置的污染場(chǎng)地著重督促責(zé)任主體做好風(fēng)險(xiǎn)管控工作，根據(jù)場(chǎng)地風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果進(jìn)行污染阻隔降低風(fēng)險(xiǎn)暴露，采取針對(duì)性工程控制、制度控制或治理修復(fù)等措施，優(yōu)先開展位于環(huán)境敏感區(qū)場(chǎng)地的風(fēng)險(xiǎn)管理。場(chǎng)地風(fēng)險(xiǎn)管理活動(dòng)分為場(chǎng)地調(diào)查評(píng)估和污染場(chǎng)地治理修復(fù)/風(fēng)險(xiǎn)管控實(shí)施兩個(gè)階段，具體工作參照環(huán)保部發(fā)布的《工業(yè)企業(yè)場(chǎng)地環(huán)境調(diào)查評(píng)估與修復(fù)工作指南(試行)》(公告 2014年 第78號(hào))實(shí)施。

3.2污染場(chǎng)地分級(jí)管理

由于我國(guó)土地國(guó)有，企業(yè)多經(jīng)歷產(chǎn)權(quán)變更或改制重組的國(guó)情，責(zé)任主體滅失或無(wú)法界定，需政府埋單的退役污染場(chǎng)地很多，而場(chǎng)地修復(fù)耗資巨大，未來(lái)成立專項(xiàng)基金解決無(wú)主場(chǎng)地的風(fēng)險(xiǎn)管控費(fèi)用將成必然趨勢(shì)。建立場(chǎng)地優(yōu)先排序制度，確定污染場(chǎng)地優(yōu)先管控名錄，根據(jù)場(chǎng)地環(huán)境危害的輕重緩急進(jìn)行優(yōu)先區(qū)分，抓大放小、先重后輕，有利于政府集中人力、財(cái)力和物力，對(duì)有限的資金和資源實(shí)行優(yōu)先配置，這是現(xiàn)實(shí)需要，也是在發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的污染場(chǎng)地管理中已被普遍實(shí)踐的明智經(jīng)驗(yàn)。

我國(guó)的污染場(chǎng)地分級(jí)管理應(yīng)首先由國(guó)家層面建立優(yōu)先管控名錄方法，可基于全國(guó)場(chǎng)地排查獲取的污染場(chǎng)地信息進(jìn)行場(chǎng)地環(huán)境危害評(píng)估，基于場(chǎng)地排查和環(huán)境危害評(píng)估結(jié)果，綜合場(chǎng)地所在區(qū)域的社會(huì)敏感程度、地方政府意愿等多方面因素，針對(duì)退役污染場(chǎng)地確定優(yōu)先管控場(chǎng)地名錄;然后對(duì)優(yōu)先管控名錄場(chǎng)地基于具體的場(chǎng)地調(diào)查評(píng)估評(píng)定優(yōu)先管控等級(jí)，供未來(lái)資金等資源配置時(shí)參考，以便于能分清輕重緩急，有序地推動(dòng)我國(guó)污染場(chǎng)地風(fēng)險(xiǎn)管理，污染場(chǎng)地分級(jí)管理見圖3。

建設(shè)用地分類及污染場(chǎng)地分級(jí)管理圖

在我國(guó)土地屬地管理和環(huán)保垂直管理的大背景下，對(duì)優(yōu)先管控名錄內(nèi)外污染場(chǎng)地實(shí)施監(jiān)管層級(jí)、監(jiān)管權(quán)限及監(jiān)管流程方面的區(qū)分管理，確定中央和地方的事權(quán)劃分和管理層級(jí)。

對(duì)優(yōu)先控制名錄場(chǎng)地，由省級(jí)環(huán)保主管部門負(fù)責(zé)其風(fēng)險(xiǎn)控制活動(dòng)中關(guān)鍵環(huán)節(jié)相關(guān)技術(shù)文件的核準(zhǔn);優(yōu)先控制名錄場(chǎng)地的風(fēng)險(xiǎn)控制活動(dòng)具體實(shí)施的現(xiàn)場(chǎng)環(huán)境監(jiān)管由市級(jí)環(huán)保主管部門負(fù)責(zé)，具體見圖4。

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優(yōu)先控制名錄場(chǎng)地管理流程

對(duì)優(yōu)先控制名錄外場(chǎng)地，則由地方環(huán)保主管部門負(fù)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)控制活動(dòng)的相關(guān)監(jiān)管，地方應(yīng)定期將轄區(qū)內(nèi)場(chǎng)地管理狀況匯總逐級(jí)審核上報(bào)。鑒于場(chǎng)地管理的技術(shù)復(fù)雜性，在地方事權(quán)劃分上，建議污染場(chǎng)地調(diào)查評(píng)估和治理修復(fù)過(guò)程相關(guān)技術(shù)文件的審核由市級(jí)環(huán)境主管部門負(fù)責(zé)，縣級(jí)管理部門作為市級(jí)環(huán)保部門的派出機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)控制活動(dòng)實(shí)施的現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管。

對(duì)使用國(guó)家土壤污染防治專項(xiàng)資金的優(yōu)先名錄場(chǎng)地、不使用國(guó)家土壤污染防治專項(xiàng)資金的優(yōu)先名錄場(chǎng)地、優(yōu)先名錄外場(chǎng)地的環(huán)境監(jiān)管活動(dòng)，國(guó)家環(huán)保主管部門從多到少按一定比例和頻次抽查、復(fù)核污染場(chǎng)地相關(guān)管理。