天津港爆炸事故如此慘痛，我們必須從血的教訓中警醒，那么，到底該避免什么，加強什么，本刊推出“8•12”爆炸事故反思系列，希望從各個層面反思當下?；飞a(chǎn)-運輸-倉儲環(huán)節(jié)存在的風險及應對。如何加強有毒有害物質的環(huán)境安全監(jiān)管問題？是否需要一部法律，加強安全監(jiān)管和環(huán)境監(jiān)管的協(xié)同化和一體化？本期聲音版刊發(fā)國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀文的思考，他呼吁建立《有毒有害物質安全和環(huán)境管理法》。

    常紀文

    最近一段時間，有毒有害物質生產(chǎn)和利用企業(yè)接連發(fā)生爆炸事故，給人民群眾生命財產(chǎn)和環(huán)境安全造成了嚴重危害，天津港危險化學品爆炸事故的教訓尤其慘痛，引起社會廣泛關注。除了經(jīng)濟下行、企業(yè)投入不足等原因外，安全生產(chǎn)和環(huán)境保護的管理和監(jiān)督體制、制度和機制出現(xiàn)問題也不容忽視。

    分割式的監(jiān)管格局

    監(jiān)管有空隙、不協(xié)調的問題很嚴重

    由于安全生產(chǎn)和環(huán)境保護工作密切相關，很多企業(yè)的突發(fā)性環(huán)境污染事故是由安全生產(chǎn)事故引發(fā)的，因此，必須加強政府層面和企業(yè)層面的安全生產(chǎn)和環(huán)境保護工作的一體性。目前，絕大多數(shù)的國有企業(yè)，包括一些民營企業(yè)，都把安全生產(chǎn)、職業(yè)衛(wèi)生和環(huán)境保護的管理結合起來，成立安環(huán)科、安環(huán)處或者安環(huán)部等，予以統(tǒng)籌處理。而在實際的行政監(jiān)管中，具體的法律依據(jù)是以《安全生產(chǎn)法》、《職業(yè)病防治法》和《環(huán)境保護法》為代表的安全生產(chǎn)法律體系和環(huán)境保護法律體系，具體的監(jiān)管也是安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門和環(huán)境保護部門分頭進行，往往導致監(jiān)管出現(xiàn)空隙或者不協(xié)調的現(xiàn)象。

    究其原因，主要是由于《有毒有害物質環(huán)境管理法》一直沒有出臺。

    盡管《危險化學品安全管理法》涉及兩個部門的生產(chǎn)安全和環(huán)境安全監(jiān)管工作，但是這一條例仍然以生產(chǎn)安全監(jiān)管為主，對有毒有害物質的環(huán)境安全監(jiān)管僅在與安全生產(chǎn)相關的方面有所涉及，不全面，難以改變目前兩個部門分割式的監(jiān)管格局。此外，企業(yè)內的職業(yè)病問題和環(huán)境污染問題，基本屬于同根同源，都來自于企業(yè)內的粉塵、噪聲、有毒有害物質等，監(jiān)測方法、管理手段和控制方法有的一樣，有的相互銜接，而在實踐中，其監(jiān)管分別由安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門和環(huán)境保護部門分別行使。

    總的來看，在實踐中，安全生產(chǎn)和環(huán)境保護作為有毒有害化學品的兩個重要監(jiān)管部門，10多年來彼此一直害怕對方越位，導致信息難以共享，執(zhí)法監(jiān)管難以聯(lián)動的不利局面。在此情形下，一些監(jiān)管盲區(qū)不可避免地存在，事故隱患的存在及事故的發(fā)生也不可避免。

    為何需要整合？

    應將有毒有害物質的安全監(jiān)管和環(huán)境監(jiān)管予以協(xié)同化甚至一體化

    天津港危險化學品爆炸事故中，按照法律規(guī)定，危險化學品的監(jiān)管由港口、安監(jiān)和環(huán)保部門依據(jù)各自的職責分別行使。但是，對于劇毒氰化物的流向，在新聞發(fā)布會上，有的部門不是太清楚，有的部門根本就不清楚，這說明有毒有害物質的安全監(jiān)管，無論是環(huán)境安全監(jiān)管還是生產(chǎn)安全監(jiān)管，都出了一些問題，現(xiàn)有的分割式管理體制、制度和機制需要改革，在問題的倒逼之下，需要整合。

    改革需要法律支撐和保障，建議國家制定一部綜合性的《有毒有害物質安全和環(huán)境管理法》，將有毒有害物質的安全監(jiān)管和環(huán)境監(jiān)管予以協(xié)同化甚至一體化的規(guī)范。

    安全和環(huán)境管理怎么加強？

    法律設計上，能否將安全生產(chǎn)監(jiān)管、職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管和環(huán)境監(jiān)管三個相關領域的工作協(xié)同化甚至一體化

    關于《有毒有害物質安全和環(huán)境管理法》的基本內容設計，可以以現(xiàn)實問題為導向，做出如下安排或者設計：

    在立法目的方面，將生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)監(jiān)管、職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管和環(huán)境監(jiān)管三個相關領域的工作協(xié)同化甚至一體化，以保障企業(yè)和社會的綜合安全為宗旨。

    在監(jiān)管體制方面，可以采取開放和保守式的兩類機構改革。開放式建議如下：國務院將國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局內的礦山安全司局和國家煤礦安全監(jiān)管局合并，成立新的國家礦山安全監(jiān)管局。再將國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局與生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)監(jiān)管有關的其他部門與環(huán)境保護部的各部門整合，組建新的“國家安全生產(chǎn)和環(huán)境保護部”，并在現(xiàn)有國務院安全生產(chǎn)委員會的基礎上成立國務院安全生產(chǎn)和環(huán)境保護委員會，加強對企業(yè)的安全生產(chǎn)和環(huán)境保護綜合監(jiān)管或者統(tǒng)一監(jiān)管，有利于簡政放權，提高行政監(jiān)管效率，減輕企業(yè)負擔，也有利于發(fā)揮安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管已經(jīng)形成的強勢作用，彌補環(huán)境保護部門環(huán)境統(tǒng)一監(jiān)督管理長期弱勢的不足。開放式建議如下：如果開放式機構改革目前難以實現(xiàn)，不可能進行機構整合，可以考慮在法律之中明確規(guī)定安全生產(chǎn)監(jiān)管部門和環(huán)境保護部的常態(tài)化溝通和交流機制，明確各自的職責，包括主導和配合職責。

    在法律制度方面，對于環(huán)境影響評價、安全生產(chǎn)預評價、職業(yè)衛(wèi)生預評價、消防安全預評價等工作，除了加強信息的全面公開化建設外，還應其評價內容、評價、審批條件、審批程序，鼓勵一個中介機構對同一個項目開展上述預評價工作。如果可能，也可以將上述評價予以整合，既減少企業(yè)成本，也提高工作整合水平；協(xié)調甚至整合環(huán)境保護、安全生產(chǎn)、職業(yè)衛(wèi)生、消防安全等方面的“三同時”及其驗收工作，形成協(xié)同化甚至一體化工作局面；協(xié)調環(huán)境安全防護距離和生產(chǎn)安全防護距離，保護周圍居民和環(huán)境的安全。

    企業(yè)應強制安全風險保險制度

    建議修改《安全生產(chǎn)法》和《環(huán)境保護法》

    對于企業(yè)而言，如何化解自身環(huán)境與安全風險是一個值得認真思考的問題。企業(yè)是市場主體，都有僥幸和逃避心理，政府的監(jiān)管既不能面面俱到，也不能常態(tài)化覆蓋，建議修改《安全生產(chǎn)法》和《環(huán)境保護法》，建立強制性的企業(yè)安全風險保險制度，予以彌補。企業(yè)安全風險保險是一個綜合性保險，包括職業(yè)衛(wèi)生保險、生產(chǎn)安全事故保險和環(huán)境污染責任保險三項內容。凡是沒有參加強制保險的有毒有害物質生產(chǎn)、經(jīng)營、使用和儲存單位，不得許可運營。參加保險后，企業(yè)對企業(yè)和社會的安全風險就有了資金兜底，也稀釋企業(yè)的財政風險。參加保險后，保險公司會加強專業(yè)化建設，參與企業(yè)的職業(yè)衛(wèi)生、安全生產(chǎn)和環(huán)境安全管理。如果保險公司拒絕保險，那么企業(yè)必須停產(chǎn)。這樣，可以保證企業(yè)聽從保險公司的建議和干涉，促進企業(yè)規(guī)范化運行。

    在法律機制方面，拓展環(huán)境保護的信息公開和公眾參與機制建設，鼓勵社會對企業(yè)安全生產(chǎn)工作的參與；構建一個共同的監(jiān)管信息平臺，加強危險化學品的安全監(jiān)管、職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管、消防監(jiān)管和環(huán)境監(jiān)管信息的溝通和自動預警；如有可能，將化學品環(huán)境安全監(jiān)管的污染物排放與轉移登記制度（Pollutant Release and Transfer Register，PRTR）與化學品的生產(chǎn)和上下游轉移登記制度銜接起來甚至結合起來，形成全鏈條的有毒有害物質安全生產(chǎn)和環(huán)境保護登記制度；開展有毒有害物質的安全生產(chǎn)和環(huán)境保護一體化執(zhí)法甚至綜合執(zhí)法，減少執(zhí)法人員，提高執(zhí)法效率。

    在法律責任方面，可以借鑒2015年中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯(lián)合發(fā)布《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》的經(jīng)驗，總結各省、市、縣三級已經(jīng)出臺的安全生產(chǎn)黨政同責、一崗雙責的做法，由中共中央辦公廳和國務院辦公廳發(fā)布統(tǒng)一的《黨政領導干部安全生產(chǎn)事故責任追究辦法（試行）》。在此基礎上，按照黨的十八屆四中全會精神要求，銜接黨內法規(guī)和國家立法的制定工作，可以在《有毒有害物質安全和環(huán)境管理法》的“法律責任”一章作出一個銜接性規(guī)定，即：“地方黨委、黨組及其成員的責任追究辦法，適用《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》和《黨政領導干部安全生產(chǎn)事故責任追究辦法（試行）》的規(guī)定”，使環(huán)境保護和安全生產(chǎn)的黨政同責、一崗雙責真正落實法治的軌道上。

    作者系國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長

    相關鏈接

    很多企業(yè)未能根據(jù)國家要求及時完善重大危險源監(jiān)控系統(tǒng)，存在監(jiān)測點不足、監(jiān)測對象不全、重要監(jiān)測參數(shù)未遠傳、監(jiān)測數(shù)據(jù)存儲時間不足等問題。

    應結合企業(yè)安全管理規(guī)程和國家管理規(guī)定進行分類匯總，對重大危險源進行動態(tài)管理，實現(xiàn)重大危險源管理和其他工作的有機結合。
中國安全生產(chǎn)科學研究院高級工程師 于洋

    化學品的重要管理應該在源頭識別和防范，也就是風險防范，但中國現(xiàn)在還沒有進入這個階段。中國現(xiàn)在還處于從總量控制轉為質量監(jiān)督階段，之后才是風險預防管理，和國外差距較大。以港口的危險貨物管理為例，美國和加拿大的港口為獨立于所在城市的行政機構，其享有港口內碼頭、土地、收費等自主權，但是牽涉到危險物質的管理則由美國運輸部下設的管線和危險物質安全署來承擔。這一機構為美國管理危險物質運輸?shù)淖罡卟块T，會對鐵路、公路、港口等進行運輸監(jiān)管和例行檢查。