——2015年全國(guó)環(huán)保廳局長(zhǎng)研討班座談會(huì)發(fā)言摘登（三）
扎實(shí)推進(jìn)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)改革
環(huán)境保護(hù)部環(huán)境監(jiān)測(cè)司司長(zhǎng) 羅毅
黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)工作，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室積極推動(dòng)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)建設(shè)改革，于今年5 月初明確要求：一是環(huán)境保護(hù)部起草生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)建設(shè)改革的方案或意見，作為生態(tài)文明體制改革總體方案的配套改革舉措，于 2015 年6 月一并提交中央審議；二是此方案或意見應(yīng)深入貫徹落實(shí)中央領(lǐng)導(dǎo)同志“ 全面設(shè)點(diǎn)、全國(guó)聯(lián)網(wǎng)、自動(dòng)預(yù)警、依法追責(zé) ”的指示要求，堅(jiān)持以問題為導(dǎo)向，重點(diǎn)解決生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)建設(shè)中存在的突出問題。
“十二五”以來，各級(jí)財(cái)政對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)投入不斷加大，中央和地方總投資達(dá)220億元，全國(guó)已建成國(guó)家、省、市、縣四級(jí)監(jiān)測(cè)站2756家，共有監(jiān)測(cè)人員58110名，監(jiān)測(cè)用房287萬平方米，監(jiān)測(cè)儀器26.8萬臺(tái)（套）。按照新標(biāo)準(zhǔn)建成了發(fā)展中國(guó)家最大的空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)網(wǎng)，水環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)不斷完善，水環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)測(cè)斷面從國(guó)家至地方共計(jì)有1萬多個(gè)。省、市、縣三級(jí)監(jiān)測(cè)能力和隊(duì)伍建設(shè)得到快速提升。截至2014年底，省級(jí)站標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)達(dá)標(biāo)率為78%，地市級(jí)站達(dá)標(biāo)率為52%，縣級(jí)站達(dá)標(biāo)率為40%。其中，北京、上海、江蘇、浙江、廣東、遼寧等通過了全?。ㄊ校?biāo)準(zhǔn)化整體驗(yàn)收。
目前，國(guó)家在地級(jí)以上城市建設(shè)了1436個(gè)空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)點(diǎn)位，開展包括 PM2.5在內(nèi)的6項(xiàng)指標(biāo)監(jiān)測(cè)并實(shí)時(shí)發(fā)布信息。在重點(diǎn)水域布設(shè)了972個(gè)地表水質(zhì)監(jiān)測(cè)斷面，在重要國(guó)界河流布設(shè)了78個(gè)監(jiān)測(cè)斷面，在大江大河的省界斷面和重要國(guó)界河流建設(shè)了149個(gè)自動(dòng)監(jiān)測(cè)站。飲用水水源地監(jiān)測(cè)已經(jīng)落實(shí)到縣一級(jí)，在東部發(fā)達(dá)地方已經(jīng)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，除監(jiān)測(cè)60項(xiàng)常規(guī)指標(biāo)以外，每年每個(gè)地方都做一次水質(zhì)全分析。污染源監(jiān)測(cè)方面，每年對(duì)1.5萬多家國(guó)家重點(diǎn)企業(yè)開展污染源監(jiān)督性監(jiān)測(cè)。生態(tài)環(huán)境的監(jiān)測(cè)也全面開展，形成了遙感和地面監(jiān)測(cè)相結(jié)合的業(yè)務(wù)體系。此外，還布設(shè)了近400個(gè)近岸海域點(diǎn)位，在全國(guó)地級(jí)以上的城市布設(shè)2.5萬個(gè)城區(qū)噪聲監(jiān)測(cè)點(diǎn)位、1.1萬個(gè)道路噪聲監(jiān)測(cè)點(diǎn)位。
經(jīng)過近40年的發(fā)展建設(shè)，全國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)事業(yè)取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，但與當(dāng)前新的形勢(shì)和任務(wù)相比，還存在一些問題。一是各級(jí)監(jiān)測(cè)事權(quán)劃分不夠清晰。國(guó)家、省、市、縣四級(jí)監(jiān)測(cè)職能定位和網(wǎng)絡(luò)布設(shè)需要進(jìn)一步調(diào)整、明確。二是國(guó)家環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)需要進(jìn)一步強(qiáng)化。三是監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)范圍和要素覆蓋不全。環(huán)保工作的重點(diǎn)、難點(diǎn)、弱點(diǎn)問題都在縣一級(jí)，但縣級(jí)監(jiān)測(cè)開展得不夠，沒有覆蓋到廣大縣級(jí)地區(qū)。四是全國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)共享程度不高，數(shù)據(jù)深入分析不夠。五是環(huán)境監(jiān)測(cè)質(zhì)量的管理水平亟須大幅提升。六是預(yù)警能力不能滿足管理需求和公眾期許。七是運(yùn)行保障機(jī)制仍不健全。八是人員編制嚴(yán)重滯后于迅猛增長(zhǎng)的工作任務(wù)。九是監(jiān)測(cè)和監(jiān)管的聯(lián)系不緊密。
2015 年7 月28日，《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案》由國(guó)務(wù)院辦公廳正式印發(fā)（國(guó)辦發(fā) ［2015］56 號(hào)）。
《方案》提出了以下4項(xiàng)主要任務(wù)措施：一是全面設(shè)點(diǎn)，完善生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)。首次提出環(huán)保部門要整合優(yōu)化國(guó)務(wù)院相關(guān)部門的環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，在建立統(tǒng)一的全國(guó)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)網(wǎng)方面實(shí)現(xiàn)了重大突破。同時(shí)，突出強(qiáng)調(diào)落實(shí)企業(yè)自行監(jiān)測(cè)和信息公開的責(zé)任，環(huán)保部門的監(jiān)督性監(jiān)測(cè)責(zé)任，也是落實(shí)環(huán)保法要求的重大舉措。二是全國(guó)聯(lián)網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)信息集成共享。首次提出各級(jí)各部門環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)要集成共享，這是實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一發(fā)布信息的重要基礎(chǔ)。三是自動(dòng)預(yù)警，科學(xué)引導(dǎo)環(huán)境管理與風(fēng)險(xiǎn)防范。針對(duì)損害人民群眾健康的大氣、水、土壤等污染問題加強(qiáng)預(yù)警預(yù)報(bào)。在嚴(yán)密監(jiān)控企業(yè)污染排放方面，強(qiáng)調(diào)對(duì)企業(yè)污染排放異常情況要建立自動(dòng)報(bào)警機(jī)制。在提升生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與預(yù)警能力方面，提出要逐步開展部分新型污染物監(jiān)測(cè)，這是一項(xiàng)新的任務(wù)。三是依法追責(zé)，建立生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)與監(jiān)管聯(lián)動(dòng)機(jī)制。進(jìn)一步明確了監(jiān)測(cè)結(jié)果對(duì)考核問責(zé)政府的重要定位和作用。提出變污染源監(jiān)督性監(jiān)測(cè)為執(zhí)法監(jiān)測(cè)，建立監(jiān)測(cè)與監(jiān)察聯(lián)動(dòng)機(jī)制。在加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)監(jiān)管方面，首次明確提出對(duì)各類環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)加強(qiáng)監(jiān)管的思路和舉措，其中包括對(duì)社會(huì)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和管理。四是健全生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)制度與保障體系。明確提出要統(tǒng)一相關(guān)部門的監(jiān)測(cè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，并要求各類監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)執(zhí)行統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，對(duì)加強(qiáng)監(jiān)測(cè)的規(guī)范性和數(shù)據(jù)的可比性具有重大意義。明確規(guī)定環(huán)保部門要對(duì)社會(huì)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)開展監(jiān)管，這為環(huán)保部門行使監(jiān)管權(quán)力提供了依據(jù)。
《方案》印發(fā)后，要明確任務(wù)分工，認(rèn)真抓好貫徹落實(shí)工作。
國(guó)家環(huán)境監(jiān)測(cè)要按照“國(guó)家網(wǎng)、國(guó)家建、國(guó)家管、國(guó)家考核、國(guó)家發(fā)布”的原則，當(dāng)前主要是在水、大氣、土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)等3個(gè)方面實(shí)現(xiàn)國(guó)控點(diǎn)位監(jiān)測(cè)事權(quán)上收。
水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)方面，國(guó)家地表水手工監(jiān)測(cè)主要委托有條件的地方監(jiān)測(cè)站實(shí)施，交界斷面采用上、下游聯(lián)合監(jiān)測(cè)方式，地表水自動(dòng)監(jiān)測(cè)委托第三方監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)實(shí)施，監(jiān)測(cè)總站負(fù)責(zé)質(zhì)控，委托第三方機(jī)構(gòu)開展定期質(zhì)控抽測(cè)。
大氣環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)方面，一是監(jiān)測(cè)總站可委托有能力的社會(huì)第三方監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)開展站點(diǎn)日常運(yùn)維與管理，加強(qiáng)對(duì)被委托方的質(zhì)控抽查，嚴(yán)控監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)質(zhì)量。二是加強(qiáng)中央本級(jí)環(huán)境空氣監(jiān)測(cè)能力建設(shè)，增強(qiáng)顆粒物手工監(jiān)測(cè)分析、臭氧質(zhì)控 、大氣組分析，以及環(huán)境空氣監(jiān)測(cè)儀器適用性檢測(cè)等配套支撐能力 。三是逐步推進(jìn)地級(jí)及以上城市非國(guó)控點(diǎn)和縣級(jí)行政區(qū)已建成監(jiān)測(cè)點(diǎn)的空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)的聯(lián)網(wǎng)發(fā)布。
土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)方面，將布設(shè)3.5萬個(gè)國(guó)家點(diǎn)位，包括1.5萬個(gè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)位和2萬個(gè)普查點(diǎn)位，主要委托地方監(jiān)測(cè)站開展監(jiān)測(cè)工作。
建設(shè)國(guó)家環(huán)境監(jiān)測(cè)質(zhì)量控制體系方面，一是委托有條件的第三方承擔(dān)國(guó)家環(huán)境監(jiān)測(cè)質(zhì)量控制任務(wù)；二是依托省級(jí)站來開展質(zhì)量控制。
當(dāng)前，各地一定要認(rèn)真學(xué)習(xí)《方案》內(nèi)容，高度重視監(jiān)測(cè)改革工作，制定落實(shí)《方案》的具體實(shí)施計(jì)劃。一要分解目標(biāo)任務(wù)。二要全力支持國(guó)家環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)運(yùn)行機(jī)制改革。三要扎實(shí)推進(jìn)轄區(qū)內(nèi)監(jiān)測(cè)事權(quán)上收工作。四要進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)質(zhì)量管理。五要加強(qiáng)基層監(jiān)測(cè)隊(duì)伍建設(shè)。
實(shí)事求是改革創(chuàng)新 理性協(xié)調(diào)融合發(fā)展
環(huán)境保護(hù)部核設(shè)施安全監(jiān)管司司長(zhǎng) 郭承站
核安全是國(guó)家安全的重要組成部分，輻射環(huán)境安全是生態(tài)環(huán)境安全的重要內(nèi)容。加強(qiáng)核與輻射安全監(jiān)管，保障生態(tài)環(huán)境和輻射環(huán)境“兩個(gè)安全”是生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的共同使命。
我國(guó)現(xiàn)有核電機(jī)組52臺(tái)，研究堆和臨界裝置19座，核燃料循環(huán)設(shè)施10座，在用放射源12萬多枚，射線裝置近13萬臺(tái)（套）。30多年來，核與輻射安全取得了良好業(yè)績(jī)，獲得了國(guó)際社會(huì)的好評(píng)。這些成績(jī)得益于黨中央、國(guó)務(wù)院的高度重視；得益于環(huán)境保護(hù)部黨組的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)；得益于各?。ㄊ校┉h(huán)保廳局長(zhǎng)的認(rèn)真負(fù)責(zé)和全系統(tǒng)同志的共同努力；得益于“十個(gè)堅(jiān)持”的實(shí)踐探索和“嚴(yán)慎細(xì)實(shí)”的工作作風(fēng)。
“十三五”環(huán)境管理改革與創(chuàng)新在今后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)都是一個(gè)極為重要的話題。陳吉寧部長(zhǎng)強(qiáng)調(diào)，要處理好傳承與創(chuàng)新的關(guān)系，要充分繼承一代代環(huán)保人積淀形成的優(yōu)良傳統(tǒng)和寶貴經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)發(fā)展中的新問題新挑戰(zhàn)，不斷解放思想，推動(dòng)工作創(chuàng)新。我的理解是，改革創(chuàng)新的實(shí)質(zhì)就是在全面繼承弘揚(yáng)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，把以前沒有做好的事情做好，把以前做好的事情做得更好，與時(shí)俱進(jìn)，持續(xù)創(chuàng)新。這也是核與輻射安全監(jiān)管30年堅(jiān)持的基本理念。
自1984年國(guó)家核安全局成立以來，我國(guó)核與輻射安全監(jiān)管經(jīng)歷了“起步探索、整合提高、快速發(fā)展”3個(gè)階段，建立了一套立足國(guó)情、接軌國(guó)際的監(jiān)管體制和法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系，培育了一支信念堅(jiān)定、素質(zhì)過硬、執(zhí)法嚴(yán)格的監(jiān)管隊(duì)伍，探索形成了具有中國(guó)特色的“十個(gè)堅(jiān)持”的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)?！皥?jiān)持文化引領(lǐng)、堅(jiān)持依法行政、堅(jiān)持依靠機(jī)制、堅(jiān)持接軌國(guó)際、堅(jiān)持問題導(dǎo)向、堅(jiān)持從嚴(yán)管理、堅(jiān)持持續(xù)創(chuàng)新、堅(jiān)持夯實(shí)基礎(chǔ)、堅(jiān)持團(tuán)結(jié)協(xié)作和堅(jiān)持從我做起”的“十個(gè)堅(jiān)持”是中國(guó)特色核與輻射安全監(jiān)管的探索實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。
我國(guó)是世界核能與核技術(shù)利用事業(yè)發(fā)展大國(guó)，核電在建機(jī)組最多、發(fā)展最快。核電發(fā)展和“走出去”戰(zhàn)略、核安全觀與核安全政策使我國(guó)核與輻射安全監(jiān)管邁入由大國(guó)向強(qiáng)國(guó)轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，機(jī)遇和挑戰(zhàn)并存。一是黨中央、國(guó)務(wù)院更加重視核安全；二是“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局為落實(shí)依法治國(guó)的新要求，實(shí)現(xiàn)核與輻射安全監(jiān)管體系和能力現(xiàn)代化目標(biāo)指明了方向；三是深化改革、科技創(chuàng)新為全面提高核與輻射安全監(jiān)管技術(shù)和能力提供了動(dòng)力；四是各級(jí)政府和社會(huì)公眾更加關(guān)注核與輻射安全。在看到機(jī)遇的同時(shí)，我們也要清醒地認(rèn)識(shí)到核與輻射安全監(jiān)管同時(shí)面臨著“發(fā)展快、任務(wù)重、要求高、風(fēng)險(xiǎn)大、能力缺、社會(huì)接受度低”等6方面前所未有的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。
面對(duì)新機(jī)遇、新挑戰(zhàn)，核與輻射安全監(jiān)管的總體思路是瞄準(zhǔn)“核與輻射安全監(jiān)管體系和監(jiān)管能力現(xiàn)代化”目標(biāo)，科學(xué)統(tǒng)籌“十三五”規(guī)劃，全面夯實(shí)核安全監(jiān)管大廈“四塊基石、八項(xiàng)支撐”，著重法治和能力建設(shè)，確保核與輻射安全。
要全面總結(jié)評(píng)估“十二五”規(guī)劃的實(shí)施情況，科學(xué)制定“十三五”規(guī)劃，使“十三五”規(guī)劃符合中央要求，符合國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，符合行業(yè)發(fā)展需求，符合核與輻射安全監(jiān)管實(shí)際，銜接環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，接軌國(guó)際合作，目標(biāo)明確，責(zé)任落實(shí)。
要全面夯實(shí)核安全大廈的“四塊基石、八項(xiàng)支撐”。四塊基石包括：一是法規(guī)制度，加快《核安全法》立法進(jìn)程，完善法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系；二是機(jī)構(gòu)隊(duì)伍，加強(qiáng)機(jī)關(guān)、監(jiān)督站和技術(shù)支持單位“三位一體”的機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)和各級(jí)地方政府輻射環(huán)境監(jiān)管隊(duì)伍建設(shè)，強(qiáng)化基層監(jiān)管一線人員的培訓(xùn)，全面提升全國(guó)監(jiān)管隊(duì)伍整體水平；三是技術(shù)能力，盡快建成核與輻射安全監(jiān)管技術(shù)研發(fā)基地，為科技創(chuàng)新和能力提升提供平臺(tái)、夯實(shí)基礎(chǔ)；四是精神文化，大力弘揚(yáng)“核安全精神”，強(qiáng)化監(jiān)管隊(duì)伍忠誠(chéng)、干凈、擔(dān)當(dāng)意識(shí)，加強(qiáng)行業(yè)和全社會(huì)核安全文化培育，提升全社會(huì)對(duì)核能、核安全的理解和認(rèn)知水平。
八項(xiàng)支撐包括：一是審評(píng)許可，規(guī)范優(yōu)化18項(xiàng)行政許可，依法從嚴(yán)審評(píng)許可，固化審評(píng)許可機(jī)制，提高審評(píng)許可效率；二是監(jiān)督執(zhí)法，提高依法監(jiān)督執(zhí)法能力，依法開展日常、專項(xiàng)和綜合監(jiān)督檢查，涉及中央事權(quán)的核設(shè)施等監(jiān)管對(duì)象，由國(guó)家核安全局統(tǒng)一從嚴(yán)開展監(jiān)督、檢查和執(zhí)法，涉及到地方事權(quán)的核技術(shù)利用、電磁、伴生礦、放射性物品運(yùn)輸?shù)缺O(jiān)管對(duì)象，尤其是在簡(jiǎn)政放權(quán)的大背景下，地方環(huán)保部門應(yīng)加大關(guān)注、落實(shí)責(zé)任、強(qiáng)化分級(jí)管理，加大監(jiān)督檢查和執(zhí)法力度；三是輻射監(jiān)測(cè)，全面加強(qiáng)輻射監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)和能力建設(shè)，完善常規(guī)、應(yīng)急和監(jiān)督性監(jiān)測(cè)體系，及時(shí)發(fā)布監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)；四是事故應(yīng)急，完善應(yīng)急預(yù)案，培養(yǎng)應(yīng)急意識(shí)，加快國(guó)家核應(yīng)急救援隊(duì)和地方應(yīng)急能力建設(shè)，加強(qiáng)應(yīng)急培訓(xùn)，開展應(yīng)急演練，完善應(yīng)急救援機(jī)制，全面提升核與輻射應(yīng)急水平；五是經(jīng)驗(yàn)反饋，健全經(jīng)驗(yàn)反饋管理體系，搭建信息反饋平臺(tái)，健全國(guó)家核安全局經(jīng)驗(yàn)反饋體制機(jī)制；六是技術(shù)研發(fā)，制定政策研究、技術(shù)研發(fā)的規(guī)劃計(jì)劃，培育科研隊(duì)伍，保障科研投入，推動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新，加快成果轉(zhuǎn)化；七是公眾溝通，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，構(gòu)建“中央督導(dǎo)、地方政府主導(dǎo)、企業(yè)作為、公眾參與”的公眾溝通機(jī)制，發(fā)布公共宣傳方案，推進(jìn)核與輻射安全公眾溝通機(jī)制化、規(guī)范化、常態(tài)化；八是國(guó)際合作，瞄準(zhǔn)國(guó)際前沿，跟蹤國(guó)際形勢(shì)，借鑒先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，提升國(guó)際化監(jiān)管水平，保障在建和運(yùn)行核設(shè)施安全，支撐核電走出去。
核與輻射安全監(jiān)管與環(huán)境保護(hù)同呼吸、共命運(yùn)，使命相同、目標(biāo)一致?！笆畟€(gè)堅(jiān)持”是30年核與輻射安全監(jiān)管的實(shí)踐探索，“四塊基石、八項(xiàng)支撐”是“十三五”以及中長(zhǎng)期核與輻射安全監(jiān)管的總體思路，“安全第一、質(zhì)量第一”是一貫堅(jiān)持的根本方針，“嚴(yán)慎細(xì)實(shí)”是始終倡導(dǎo)的工作作風(fēng)。我們必須在“四個(gè)全面”和“五位一體”總體布局中，準(zhǔn)確定位核安全，把輻射安全與生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)深度融合，堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系“實(shí)事求是”的理論精髓，貫徹習(xí)總書記提出的“理性、協(xié)調(diào)、并進(jìn)”的核安全觀，落實(shí)“三嚴(yán)三實(shí)”的作風(fēng)要求，遵照陳吉寧部長(zhǎng)最新強(qiáng)調(diào)的處理好“傳承與創(chuàng)新、依法行政與體制改革、總量與質(zhì)量、中央與地方”四個(gè)關(guān)系和環(huán)境管理“系統(tǒng)化、科學(xué)化、法治化、市場(chǎng)化、信息化”的“五化”要求，用“融合發(fā)展”的思路整合資源、匯聚力量、破解難題，努力構(gòu)建核安全監(jiān)管大廈，推進(jìn)核與輻射安全監(jiān)管體系和監(jiān)管能力現(xiàn)代化建設(shè)。
損害擔(dān)責(zé) 終身追責(zé)
環(huán)境保護(hù)部政策法規(guī)司司長(zhǎng) 李慶瑞
新環(huán)保法第五條規(guī)定，環(huán)境保護(hù)堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先……損害擔(dān)責(zé)的原則。近日，中央印發(fā)了包括終身追責(zé)在內(nèi)的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）。
《辦法》明晰了責(zé)任主體，依據(jù)黨委、政府及其相關(guān)部門在決策、執(zhí)行、監(jiān)管中的責(zé)任，確定了不同的追責(zé)情形：地方黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)成員確定了8種追責(zé)情形，地方黨委和政府有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)成員確定了5種追責(zé)情形，政府有關(guān)工作部門領(lǐng)導(dǎo)成員確定了7種追責(zé)情形，利用職務(wù)影響的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部確定了5種追責(zé)情形。責(zé)任主體與具體追責(zé)情形一一對(duì)應(yīng)，防止責(zé)任轉(zhuǎn)嫁、滑落，確保權(quán)責(zé)一致、責(zé)罰相當(dāng)。
《辦法》提出“樹立底線思維，設(shè)定并嚴(yán)守資源消耗上限、環(huán)境質(zhì)量底線、生態(tài)保護(hù)紅線”要求，明確“任期內(nèi)生態(tài)環(huán)境狀況明顯惡化的”，追究黨委政府主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。突出矛盾的主要方面，緊扣對(duì)生態(tài)環(huán)境負(fù)面影響大、社會(huì)反映強(qiáng)烈的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部履職行為設(shè)定追責(zé)情形，不搞面面俱到。
《辦法》將“行為追責(zé)”與“后果追責(zé)”相結(jié)合。生態(tài)環(huán)境損害往往還會(huì)造成嚴(yán)重的生態(tài)和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)危害，重視預(yù)防、關(guān)口前移，不局限于對(duì)發(fā)生了的生態(tài)環(huán)境損害事件進(jìn)行追責(zé)，還包括對(duì)環(huán)境污染和生態(tài)破壞的“后果追責(zé)”，也包括對(duì)違背中央有關(guān)生態(tài)環(huán)境政策和法律法規(guī)的“行為追責(zé)”，重在防患于未然。
《辦法》亮點(diǎn)鮮明。在強(qiáng)調(diào)黨政同責(zé)方面，將地方黨委領(lǐng)導(dǎo)作為追責(zé)對(duì)象，黨委政府對(duì)生態(tài)文明和環(huán)境保護(hù)共同擔(dān)責(zé)，堅(jiān)持落實(shí)兩個(gè)主體權(quán)責(zé)一致的原則。
在體現(xiàn)一崗雙責(zé)方面，《辦法》提出既要對(duì)所在崗位應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的具體業(yè)務(wù)工作負(fù)責(zé)，又要對(duì)所在崗位應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的生態(tài)環(huán)境損害負(fù)責(zé)，對(duì)業(yè)務(wù)工作和生態(tài)環(huán)境建設(shè)負(fù)雙重責(zé)任；要求把生態(tài)環(huán)境建設(shè)工作與業(yè)務(wù)工作同研究、同規(guī)劃、同布置、同檢查、同考核、同問責(zé)，真正做到“兩手抓、兩手硬”。
在明確聯(lián)動(dòng)責(zé)任方面，《辦法》強(qiáng)化了黨政領(lǐng)導(dǎo)考核評(píng)價(jià)、干部選拔任用晉升等制度的聯(lián)動(dòng)性。生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、組織人事部門之間關(guān)聯(lián)：負(fù)有生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)監(jiān)管職責(zé)的工作部門、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、組織（人事）部門應(yīng)加強(qiáng)溝通協(xié)作，形成工作合力；司法機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境和資源損害等案件處理過程中發(fā)現(xiàn)有本辦法規(guī)定的追責(zé)情形，應(yīng)當(dāng)向有關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)或者組織（人事）部門提出處理建議。
在主體追責(zé)方面，《辦法》規(guī)定了啟動(dòng)和實(shí)施主體的追責(zé)條款。生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門、紀(jì)律監(jiān)察機(jī)關(guān)、組織人事部門發(fā)現(xiàn)本《辦法》規(guī)定的追責(zé)情形，應(yīng)當(dāng)調(diào)查而沒有調(diào)查、應(yīng)當(dāng)移送而沒有移送、應(yīng)當(dāng)追責(zé)而沒有追責(zé)的，將追究有關(guān)責(zé)任人員的責(zé)任。
在堅(jiān)持終身追責(zé)方面，《辦法》堅(jiān)持依法依規(guī)、客觀公正、科學(xué)認(rèn)定、權(quán)責(zé)一致、終身追究原則。這意味著違背科學(xué)發(fā)展要求、造成生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重破壞和損害的，不論責(zé)任人是否已調(diào)離、提拔或者退休，都須嚴(yán)格追責(zé)；對(duì)不顧生態(tài)環(huán)境盲目決策、造成嚴(yán)重后果的，必須追究責(zé)任，而且終身追究。
下一步工作重點(diǎn)：一是廣泛宣傳。按照中央對(duì)《辦法》的要求，各地區(qū)各部門要進(jìn)行有重點(diǎn)、有針對(duì)性的宣傳報(bào)道，最大程度凝聚改革共識(shí)，讓各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部知曉生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域什么該干什么不該干；讓廣大群眾了解、監(jiān)督干部執(zhí)行。
二是細(xì)化舉措。各省、自治區(qū)、直轄市黨委和政府可制定實(shí)施細(xì)則，國(guó)務(wù)院負(fù)有生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)監(jiān)管職責(zé)的部門應(yīng)當(dāng)制定落實(shí)的制度和措施。
三是聯(lián)動(dòng)追責(zé)。切實(shí)推動(dòng)生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究與黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任免、問責(zé)等相關(guān)制度的聯(lián)動(dòng)，發(fā)揮司法機(jī)關(guān)和民間團(tuán)體的作用。對(duì)司法機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境損害案件處理過程中發(fā)現(xiàn)、群眾反映特別集中和突出的《辦法》規(guī)定追責(zé)情形，也應(yīng)該納入追責(zé)對(duì)象和范圍。
四是強(qiáng)化問責(zé)。選擇目前生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)中一些突出問題、大案要案，開展不同層次、不同對(duì)象、不同類型的生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究。作為環(huán)保部門，必須按照職責(zé)，在依法調(diào)查進(jìn)行處理的同時(shí)，對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)負(fù)責(zé)任和處理提出建議，按照干部管理權(quán)限將有關(guān)資料及時(shí)移送紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)或者組織（人事）部門，并在追責(zé)中繼續(xù)配合做好監(jiān)測(cè)、鑒定舉證等相關(guān)工作。
五是加強(qiáng)督查。積極配合組織部門及有關(guān)機(jī)關(guān)和部門，檢查《辦法》落實(shí)情況，及時(shí)解決執(zhí)行中出現(xiàn)的問題，確?！掇k法》落到實(shí)處。
改善環(huán)境治理體系的突破點(diǎn)
環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心主任 夏光
“十三五”環(huán)境保護(hù)必須要同時(shí)回答兩個(gè)重大命題：一是如何滿足人民群眾不斷提高的對(duì)良好環(huán)境質(zhì)量的需求？二是如何以有限的環(huán)境承載力支撐更大規(guī)模和更高水平的經(jīng)濟(jì)發(fā)展？
目前來看，我們當(dāng)前對(duì)環(huán)境保護(hù)工作的認(rèn)識(shí)，主要集中在回答第一個(gè)命題（改善環(huán)境）上，而對(duì)第二個(gè)命題（支持經(jīng)濟(jì)）未予重視。
環(huán)境保護(hù)始終與經(jīng)濟(jì)發(fā)展緊密聯(lián)系在一起，二者是互為前提的。環(huán)境是發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，發(fā)展也是必須實(shí)現(xiàn)的硬目標(biāo)，環(huán)境保護(hù)從來不能通過放棄經(jīng)濟(jì)發(fā)展來實(shí)現(xiàn)。從中央到地方，都要對(duì)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，也都有發(fā)展經(jīng)濟(jì)的底線，只有能夠支持和保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展的環(huán)保要求才能得到各級(jí)黨委、政府的真誠(chéng)支持。
目前，環(huán)保工作處在“兩頭受擠”的境地：人民群眾渴望碧水藍(lán)天，各地又必須保持經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這也是來自人民群眾的要求。環(huán)境（包括環(huán)境容量和生態(tài)承載力）作為一種資源，既要滿足人民群眾生活需要（稱為生存性功能），又要承載經(jīng)濟(jì)發(fā)展活動(dòng)（稱為生產(chǎn)性功能）。在過去經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不高的時(shí)候，這兩種功能各有空間，相安無事，但在“環(huán)境承載能力已經(jīng)達(dá)到或接近上限”的新常態(tài)下，這兩種功能發(fā)生了內(nèi)在沖突，其外在表現(xiàn)形式就是日益突出的環(huán)境問題和環(huán)境事件。
“十三五”時(shí)期，來自社會(huì)的生存性環(huán)境需求和來自經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)性環(huán)境需求都將明顯上升，因此環(huán)保工作需要比過去更加有力，也更加智慧，需要進(jìn)行更多的改革和創(chuàng)新。
“十三五”期間，改進(jìn)環(huán)境治理體系的任務(wù)非常多，我們擇其要者，列出幾項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)：
第一，察情，即掌握信息，這是環(huán)保決策和管理的基礎(chǔ)。第二是立威，即嚴(yán)格執(zhí)法監(jiān)管，樹立強(qiáng)勢(shì)環(huán)保形象。第三是健序，即加快改革，建立和完善環(huán)境保護(hù)制度體系。第四是樹人，即進(jìn)行環(huán)境社會(huì)建設(shè)，開創(chuàng)生態(tài)文明新時(shí)代。
“十三五”期間，改善環(huán)境治理體系需要3個(gè)突破點(diǎn)：第一，強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)的中央事權(quán)。建議建立獨(dú)立和完整的國(guó)家環(huán)境信息系統(tǒng)；重構(gòu)國(guó)家環(huán)境保護(hù)激勵(lì)體系，包括正向激勵(lì)和反向制約，優(yōu)先提任生態(tài)文明建設(shè)政績(jī)突出的地方官員，拿下幾個(gè)環(huán)保政績(jī)不佳的“一把手”，樹立中央權(quán)威；建立新型的中央與地方環(huán)境治理關(guān)系，中央加強(qiáng)對(duì)地方政府的監(jiān)督和節(jié)制，通過控制地方利益鏈而引導(dǎo)地方環(huán)保積極性；實(shí)行簡(jiǎn)政，減少環(huán)保政策數(shù)量；增強(qiáng)環(huán)保政策的系統(tǒng)性和科學(xué)性。
第二，將環(huán)境保護(hù)工作的重心下移到縣鄉(xiāng)層面?！翱たh治，天下安”。應(yīng)該重新認(rèn)識(shí)縣鄉(xiāng)環(huán)境治理在我國(guó)環(huán)境保護(hù)全局中的地位，把環(huán)境保護(hù)工作的重點(diǎn)向縣域和鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾斜。下移環(huán)保工作重心，加強(qiáng)縣鄉(xiāng)環(huán)境治理，應(yīng)該做哪些工作呢？
一是研究制定縣鄉(xiāng)環(huán)境保護(hù)的特殊政策，重在幫助縣鄉(xiāng)加快推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，特別是進(jìn)行工業(yè)重組和建立產(chǎn)業(yè)園區(qū)，緩解當(dāng)?shù)匕l(fā)展經(jīng)濟(jì)與保護(hù)環(huán)境之間的矛盾。
二是加強(qiáng)對(duì)縣鄉(xiāng)各種企業(yè)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)排查，在一時(shí)無法關(guān)停超標(biāo)排放企業(yè)的情況下，優(yōu)先做好防范污染事故發(fā)生的措施，避免出現(xiàn)重大污染事件。不出事是底線。
三是對(duì)縣鄉(xiāng)環(huán)境保護(hù)采取利益激勵(lì)機(jī)制，將縣鄉(xiāng)環(huán)境守法情況與省市財(cái)政轉(zhuǎn)移支付掛鉤。
四是加強(qiáng)對(duì)縣鄉(xiāng)企業(yè)達(dá)標(biāo)治理的監(jiān)督管理，制定分區(qū)域的縣鄉(xiāng)企業(yè)達(dá)標(biāo)目標(biāo)，對(duì)到時(shí)不達(dá)標(biāo)的企業(yè)堅(jiān)決關(guān)停一批，并幫助企業(yè)進(jìn)行轉(zhuǎn)產(chǎn)或退出。
五是加強(qiáng)縣鄉(xiāng)環(huán)境治理能力建設(shè)，對(duì)縣鄉(xiāng)環(huán)保機(jī)構(gòu)進(jìn)行人員清理，加強(qiáng)人員培訓(xùn)和設(shè)施配備。
第三，實(shí)行社會(huì)制衡型環(huán)境治理模式。建議打造“全民環(huán)?！薄Ｈ癍h(huán)保就是走群眾路線，打人民戰(zhàn)爭(zhēng)。一是對(duì)社會(huì)公眾賦予更多環(huán)境權(quán)利和相關(guān)責(zé)任，包括知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、索賠權(quán)、議政權(quán)等。將環(huán)境保護(hù)理念貫穿于國(guó)民教育體系。有序發(fā)展社會(huì)組織，加強(qiáng)社會(huì)組織與政府的協(xié)商和合作。
二是建立面向消費(fèi)終端的環(huán)境責(zé)任體系。著眼產(chǎn)品供給、市場(chǎng)流通、消費(fèi)行為全過程，健全綠色市場(chǎng)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，推動(dòng)綠色、節(jié)能、低碳產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，培育綠色低碳的服務(wù)模式和消費(fèi)方式。
三是以司法公正體現(xiàn)環(huán)境公平正義。鼓勵(lì)公眾依法維護(hù)環(huán)境權(quán)益，通過投訴、訴訟等途徑，與噪聲、水污染和惡臭等侵權(quán)行為進(jìn)行堅(jiān)決斗爭(zhēng)。積極辦理環(huán)境公益訴訟等新型司法案件，增強(qiáng)環(huán)境司法信息公開和司法審判公開。
第四，改革機(jī)構(gòu)的建議。建議在環(huán)境保護(hù)部?jī)?nèi)設(shè)立政策協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，提高環(huán)境政策制定的統(tǒng)一性和有效性。加強(qiáng)決策支持體系建設(shè)，建立重大環(huán)境政策的費(fèi)用效益評(píng)估機(jī)制。設(shè)立“環(huán)境與經(jīng)濟(jì)工作辦公室”，開展經(jīng)濟(jì)政策環(huán)境影響評(píng)價(jià)，參與經(jīng)濟(jì)發(fā)展綜合決策，協(xié)調(diào)有關(guān)部門制定綠色金融、綠色證券、環(huán)境稅收等經(jīng)濟(jì)政策，開展與環(huán)境資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)相關(guān)的政策制定和體制改革工作。設(shè)立“社會(huì)管理司”，建立環(huán)保機(jī)構(gòu)面向社會(huì)大眾的“窗口”，擔(dān)負(fù)環(huán)境信息公開、公眾參與、宣傳，以及企業(yè)環(huán)境責(zé)任等管理職能，建立政府與企業(yè)、公眾和社會(huì)組織對(duì)話、協(xié)商的工作機(jī)制。